Phân tích bằng phương pháp so sánh đối chiếu năm 2024

Phương pháp so sánh đối chứng (comperative analysis assessment) là phương pháp phân tích, đánh giá một chính sách bằng cách so sánh chính sách cần phân tích đánh giá và việc thực hiện nó (cùng với những nội dung cần phân tích, đánh giá khác như kết quả, hiệu quả và tác động của nó) với một hoặc một số chính sách khác (có cùng mục đích hoặc được thực hiện trong cùng bối cảnh) và việc thực hiện chính sách (hoặc những chính sách) này. Muốn sử dụng phương pháp so sánh đối chứng một cách hiệu quả, cần lựa chọn đúng chính sách (hoặc những chính sách) làm đối chứng, đồng thời xác định được những tiêu chỉ để so sánh. Ở một chừng mực nào đó, phương pháp này cũng có những nét tương đồng với phương pháp “ghép đôi (matching). Theo đó, người ta không so sánh toàn bộ chính sách, mà so sánh những nội dung tương đồng của những chính sách khác nhau và tác động của những nội dung tương đồng đó tới những đối tượng chịu tác động (tương đồng hoặc khác nhau trái ngược).

Để sử dụng phương pháp so sánh đối chứng khi phân tích, đánh giá chính sách hợp tác công tư trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cần được tiến hành theo những bước sau:

Thứ nhất, nhận dạng và cụ thể hóa mục đích, yêu cầu, kết quả cần đạt của nhiệm vụ phân tích, đánh giá chính sách PPP trong lĩnh vực môi trường. Bước đầu tiên khi vận dụng bất kỳ phương pháp nào để phân tích, đánh giá chính sách nói chung và chính sách hợp tác công tư trong lĩnh vực môi trường nói riêng là cần phải làm rõ mục đích, yêu cầu và những sản phẩm cần có (cũng như chất lượng của nó). Đây chính là căn cứ để xác định những công việc cần triển khai, từ đó so sánh, đánh giá những công việc, hoạt động ứng với từng phương pháp xem chúng có phù hợp hay không, có cho phép thực hiện được mục tiêu, tạo ra những kết quả mong đợi hay không. Những mục tiêu, yêu cầu này càng cụ thể, các kết quả phân tích/đánh giá càng được mô tả chi tiết thì việc lựa chọn chính sách đối chứng càng chính xác.

Thứ hai, xây dựng và lựa chọn hệ thống tiêu chí so sánh, đối chiếu giữa các chính sách. Việc xác định các tiêu chí so sánh thường xuất phát từ mục tiêu phân tích, đánh giá, từ những nội dung cần phân tích, đánh giá, những đặc điểm cơ bản của các chính sách cần phân tích, đánh giá cũng như bối cảnh xây dựng, thực hiện những chính sách này. Các chính sách được đưa ra để so sánh càng có độ tương đồng cao thì số lượng các tiêu chí có thể được sử dụng càng nhiều. Số lượng các tiêu chí dùng để phân tích, đánh giá càng nhiều thì việc so sánh, đối chiếu càng triệt để và các kết luận rút ra từ việc phân tích, đánh giá các chính sách này (đặc biệt là chính sách mục tiêu của việc phân tích, đánh giá) càng toàn diện và đầy đủ.

Trên thực tế, luôn có những trường hợp các chính sách được đưa ra làm đổi chứng để so sánh có những nội dung, đối tượng tác động khác nhau, quy mô và phạm vi áp dụng khác nhau và thời gian thực hiện cũng khác nhau. Do đó có thể có những tiêu chỉ chỉ có thể tính toán từ việc thực hiện một chính sách mà không xuất hiện khi phân tích, đánh giá những chính sách khác. Trong trường hợp đó, cần cố gắng tìm kiếm những tiêu chí tương tự hoặc có nội hàm tương đương để so sánh và cần lưu ý đúng mức tới sự khác biệt này khi đưa ra những nhận định hoặc kết luận.

Thứ ba, xác định các chính sách tương đương và lựa chọn chính sách làm đối tượng so sánh, đối chiếu khi xây dựng chính sách hợp tác công tư trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Bước này phải xác định cả số lượng chính sách cần chọn để sánh và những chính sách cụ thể được chọn làm đối chứng. Chính sách được chọn làm đối chứng cần tương đồng với chính sách được phân tích, đánh giá về các mặt khi xây dựng chính sách hợp tác công tư trong lĩnh vực bảo vệ môi trường:

- Mục tiêu của chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Trong nhiều trường hợp, để bảo đảm sự tương đồng về mục tiêu trong bối cảnh không có hoặc khó tìm chính sách đối chứng có cùng mục tiêu, người ta có thể phân tích, đánh giá một chính sách bằng cách phân chia toàn bộ quá trình thực hiện một chính sách thành những giai đoạn khác nhau và so sánh việc thực hiện chính sách đó cùng với những kết quả của nó trong những giai đoạn, những thời kỳ khác nhau.

- Nội dung của chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, đặc biệt là những công nghệ (phương thức) thực hiện mục tiêu được lựa chọn, những giải pháp và hoạt động cụ thể cần thực hiện. Theo hướng này, người ta thường lựa chọn và so sánh những chính sách trên cùng một lĩnh vực bảo vệ môi trường, trong cùng một chuyên ngành với chính sách cần phân tích, đánh giá.

- Cấu trúc của chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (đối tượng thụ hưởng, đối tượng chịu tác động, không gian và thời gian thực hiện chính sách). Do mục tiêu và tác động mong đợi của các chính sách có sự khác biệt nên ngay cả khi đối tượng thụ hưởng, đối tượng chịu tác động, thời gian và không gian tổng thể dành cho việc thực hiện một số chính sách là tương tự nhau thì chúng cũng có thể được phân loại khác nhau và có nội dung khác nhau.

- Những điều kiện và bối cảnh thực hiện chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Những chính sách có điều kiện và bối cảnh càng giống nhau thì càng dễ so sánh với nhau và việc so sánh chúng với nhau càng cho phép có những nhận xét và kết luận chính xác. Vấn đề mỗi chính sách đều được hoạch định và thực hiện dưới nhiều điều kiện và trong bối cảnh có những yếu tố đặc trưng khác nhau, trong đó mỗi điều kiện, mỗi yếu tố cấu thành bối cảnh ra đời và thực hiện chính sách có những vai trò khác nhau, có những tác động khác nhau từ bản thân chính sách và việc thực hiện chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Do vậy, cần xác định dùng những điều kiện căn bản, có cảnh bên chất và những yếu tố then chốt trong bối cảnh thực hiện chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, chất lượng của việc phân tích, đánh giá chính sinh hàng phương pháp so sánh đối chứng phụ thuộc rất lớn vào việc này.

Thứ tư, tập hợp và xử lý thông tin theo yêu cầu phân tích, đánh giá chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Tùy theo mục đích, yêu cầu đối với nhiệm vụ phân tích, đánh giá chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, các số liệu và thông tin thu được từ các chính sách đối chứng sẽ được so sánh, đối chiếu với nhau để phát hiện những khác biệt về các nội dung phân tích, danh gia chính sách, tìm ra xu hướng, mức độ khác biệt giữa các nội dung. Trên cơ sở đó, có thể rút ra những kết luận cần thiết về các nội dung cần phân tích, đánh giá.

Trên thực tế, dù các chính sách đối chứng có được lựa chọn thận trọng đến đầu vẫn có thể có những yếu tố làm sai lệnh kết quả so sánh hoặc làm ý nghĩa của các số liệu, thông tin phản ảnh các chỉ số bị diễn giải thiếu chính xác. Do vậy, một mặt, cần chú trọng đúng mức tới việc kiểm định, đánh giữ lại các nhận định; mặt khác, khi đưa ra những nhận định về chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thông qua phương pháp so sánh đối chứng, cần nêu được những hạn chế trong kết quả phân tích, đánh giá chính sách và những điểm chưa được kiểm định đúng mức, cần tiếp tục theo dõi, tập hợp thông tin bổ cho phù hợp với thực tế hơn để chỉnh lý.

Ngoài ra, dù phương pháp so sánh đối chứng thường đòi hỏi phải đầu tư nhiều công sức cho việc thu thập thông tin, số liệu từ nhiều nguồn, phản ánh nội dung và việc thực hiện không chỉ bản thân chính cần phân tích, đánh giá mà cả về những chính sách dùng làm đối chứng, nhưng vẫn cần sử dụng các phương pháp khác để phân tích, đánh giá chính sách được chỉ định nhằm nâng cao tính chính xác của các nhận định và kết luận đổi với chính sách sách PPP trong lĩnh vực môi trường.

2. Đổi mới khuôn khổ pháp luật, chính sách theo hướng xã hội hóa bảo vệ môi trường – Tiền đề cần thiết cho áp dụng PPP

Những năm gần đây, Việt Nam đã thực hiện những bước đi quan trọng trong việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và chính sách về bảo vệ môi trường và hỗ trợ thực thi các hoạt động nhằm “xã hội hoá" công tác bảo vệ môi trường. Cụ thể, Nghị quyết số 41 - NQ/TW của Bộ Chính trị về công tác BVMT trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đã coi việc đẩy mạnh xã hội hoá hoạt động bảo vệ TM trường là một trong những giải pháp chính để bảo đảm chất lượng môi trường và đạt được phát triển bền vững. Bên cạnh việc xác định bảo vệ môi trường là nhiệm vụ không chỉ của Nhà nước, mà còn là của các tổ chức, cá nhân và cộng đồng, Nghị quyết còn chỉ rõ Chính phủ cần tạo lập cơ sở pháp lý và khung chính sách thuận lợi cho sự tham gia tích cực của các chủ thể mới này.

Nghị quyết số 41 - NQ/TW3 của Bộ Chính trị ngày 15 tháng 11 năm 2004 về Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã xác định rõ trách nhiệm bảo vệ môi trường của Nhà nước, cá nhân, tổ chức và cộng đồng, đặc biệt đề cao trách nhiệm của các cơ sở sản xuất và dịch vụ. Tạo cơ sở pháp lý và cơ chế, chính sách khuyến khích cá nhân, tổ chức và cộng đồng tham gia công tác bảo vệ môi trường. Hình thành các loại hình tổ chức đánh giá, tư vấn, giám định, công nhận, chứng nhận về bảo vệ môi trường: khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia các dịch vụ thu gom, vận chuyển, tải chế, xử lý chất thải và các dịch vụ khác về bảo vệ môi trường. Phát triển các phong trào quần chúng tham gia bảo vệ môi trường. Đề cao trách nhiệm, tăng cường sự tham gia có hiệu quả của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các phương tiện truyền thông trong hoạt động bảo vệ môi trường.

Đa dạng hoá các nguồn đầu tư cho môi trường: Khuyến khích các tổ chức và cá nhân trong nước và ngoài nước đầu tư bảo vệ môi trường, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn cho bảo vệ môi trường: tăng tỷ lộ đầu tư cho bảo vệ môi trường trong nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Chủ trương nói trên của Đảng đã được chính thức thể chế hoá trong Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi (2005), trong đó, đã quy định rõ ràng Nhà nước cần khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để mọi tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân tham gia bảo vệ môi trường. Luật đã chỉ rõ cần đa dạng hoá các nguồn đầu tư cho bảo vệ môi trường", coi “đầu tư cho môi trường là đầu tư phát triển”. Luật bảo vệ môi trường còn quy định cần dành cho các hoạt động bảo vệ môi trường các ưu đãi về đất đai, thuế, các hỗ trợ tài chính. Tương tự, Luật còn mở rộng phạm vi tham gia của khu vực ngoài Nhà nước (tổ chức, Cộng đồng dân cư, cả nhân) vào các lĩnh vực khác như đào tạo nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, phát triển kết cấu hạ tầng cho ngành môi trường. Luật Bảo vệ môi trường (năm 2005)

“Điều 5: Chính sách của Nhà nước về Bảo vệ môi trường:

Chính sách của Nhà nước về bảo vệ môi trường

1. Tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia hoạt động bảo vệ môi trường; kiểm tra, giám sát việc thực hiện hoạt động bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật.

2. Tuyên truyền, giáo dục kết hợp với biện pháp hành chính, kinh tế và biện pháp khác để xây dựng kỷ cương và văn hóa bảo vệ môi trường.

3. Bảo tồn đa dạng sinh học; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; phát triển năng lượng sạch và năng lượng tái tạo; đẩy mạnh tái chế, tái sử dụng và giảm thiểu chất thải.

4. Ưu tiên xử lý vấn đề môi trường bức xúc, ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, ô nhiễm môi trường nguồn nước; chú trọng bảo vệ môi trường khu dân cư; phát triển hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường.

5. Đa dạng hóa các nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường; bố trí khoản chi riêng cho bảo vệ môi trường trong ngân sách với tỷ lệ tăng dần theo tăng trưởng chung; các nguồn kinh phí bảo vệ môi trường được quản lý thống nhất và ưu tiên sử dụng cho các lĩnh vực trọng điểm trong bảo vệ môi trường.

6. Ưu đãi, hỗ trợ về tài chính, đất đai cho hoạt động bảo vệ môi trường, cơ sở sản xuất, kinh doanh thân thiện với môi trường.

7. Tăng cường đào tạo nguồn nhân lực về bảo vệ môi trường.

8. Phát triển khoa học, công nghệ môi trường; ưu tiên nghiên cứu, chuyển giao và áp dụng công nghệ tiên tiến, công nghệ cao, công nghệ thân thiện với môi trường; áp dụng tiêu chuẩn môi trường đáp ứng yêu cầu tốt hơn về bảo vệ môi trường.

9. Gắn kết các hoạt động bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên với ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm an ninh môi trường.

10. Nhà nước ghi nhận, tôn vinh cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân có đóng góp tích cực trong hoạt động bảo vệ môi trường.

11. Mở rộng, tăng cường hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường; thực hiện đầy đủ cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường.”

Theo hướng đó, Chính phủ Việt Nam đã thông qua Quyết định số 34/2005/QĐ - TTg ngày 22/02/2005 ban hành Chương trình Hành động của Chính phủ về thực hiện Nghị quyết số 41/NQ/TW của Bộ Chính trị. Trong số các nhiệm vụ đề ra trong Chương trình Hành động, nhiệm vụ 4 đã trực tiếp để cập tới việc kêu gọi sự tham gia của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước vào việc cung ứng các dịch vụ bảo vệ môi trường. Quan trọng hơn, Chương trình còn đề xuất các biện pháp cụ thể để đạt được mục tiêu này, trong đó có cả các biện pháp khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư và đóng góp công sức, tiền của vào quản lý có hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Chính phủ còn cam kết sẽ áp dụng các cơ chế chính sách ưu đãi về vốn, về thuế, về trợ giả... cho các hoạt động bảo vệ môi trường.

Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 41 - NQ/TW (Quyết định số 34/2005/QĐ - TTg) có các nhiệm vụ chủ yếu sau:

Thứ nhất, tăng cường nguồn lực tài chính, đẩy mạnh áp dụng các biện pháp kinh tế, tạo sự chuyển biến cơ bản trong đầu tư cho bảo vệ môi trường

Thứ hai, đa dạng hoá đầu tư bảo vệ môi trường đảm bảo có đủ nguồn lực bảo vệ môi trường, cần chú trọng huy động mọi nguồn lực trong toàn xã hội để đầu tư bảo vệ môi trường.

Thứ ba, rà soát, sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, biện pháp cụ thể để khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước đầu tư cho bảo vệ môi trường. Các cấp chính quyền địa phương có trách nhiệm huy động các tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư đóng góp công sức, tiền của... để đầu tư bảo vệ môi trường. Đầu tư bảo vệ môi trưởng cần được lồng ghép với các chương trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ tư, rà soát, hoàn thiện và tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách hỗ trợ vốn, ưu đãi, khuyến khích về thuế, các biện pháp trợ giả đối với hoạt động bảo vệ môi trường phù hợp với thông lệ quốc tế. Hoàn thiện cơ chế, đẩy mạnh hoạt động của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam.

Thứ năm, tăng tỷ lệ đầu tư cho bảo vệ môi trường từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Những điều nói trên cho thấy Việt Nam đang tiến theo hướng mở rộng phạm vi tham gia cho các chủ thể kinh tế khác nhau vào hoạt động cung ứng dịch vụ bảo vệ môi trường, hạn chế ô nhiễm và cải thiện chất lượng môi trường nói chung. Việc chủ trương áp dụng các biện pháp "xã hội hoá” như nêu trong Nghị quyết 41 và Luật môi trường (2005, Luật bảo vệ môi trường sửa đổi bổ sung năm 2014) là các gợi ý chính sách tốt cho việc xem xét áp dụng các loại hình PPP khác nhau cho loại dịch vụ công này.

3. Thực tiễn xây dựng chính sách PPP trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Tương tự, dịch vụ môi trường (DVMT) trong một thời gian dài đã từng được xem là một loại dịch vụ công chỉ có Nhà nước độc quyền thực hiện. Tuy nhiên, nhờ chủ trương xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường và tuân thủ các cam kết trong WTO, các công ty tư nhân, Công ty cổ phần, hợp tác xã, các viện nghiên cứu, trường đại học, các trung tâm nghiên cứu triển khai đã xuất hiện và tham gia với tư cách là các chủ thể cung ứng DVMT mới. Ngoài ra, các hoạt động hợp tác quốc tế cũng được huy động tích cực vào lĩnh vực này.

Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hiện nay, việc hợp tác kinh doanh DVMT chủ yếu trong các lĩnh vực sau: Cung ứng các dịch vụ xử lý chất thải rắn, lỏng, khí). Tư vấn thiết kế, lập báo cáo tác động môi trường (ĐTM), đào tạo, chuyển giao công nghệ, đầu tư môi trường, xây dựng các công trình xử lý ô nhiễm, bãi chôn lấp, lưu dữ chất thải, trung chuyển chất thải. Vệ sinh môi trường: quét dọn, vệ sinh, làm sạch, thu gom, vận chuyển rác thải, làm sạch công nghiệp, thông hút hầm cầu. Kinh đoại thiết bị vật tư, hóa chất phục vụ ngành môi trường ứng cứu sự cố môi trường. Phân tích, kiểm soát ô nhiễm, quan trắc môi trường: Nhờ thực hiện chủ trương xã hội hoá và các cải thiện trong khuôn khổ luật pháp, chính sách, thời gian gần đây, bên cạnh các DNNN là các nhà cung cấp dịch vụ môi trường chính, ở Việt Nam, đã xuất hiện nhiều chủ thể khác tham gia vào thị trường này, trong đó, quan trọng phải kể đến là:

- Một số mô hình PPP cung cấp dịch vụ môi trường ở Việt Nam. So với trước đây, hiện nay đã có một số đơn vị tư nhân được thu hút tham gia, hợp tác cung cấp dịch vụ môi trường, đặc biệt trong lĩnh vực vệ sinh bảo vệ môi trường. Các lĩnh vực dịch vụ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhiều nhất là dịch vụ thu gom rác thải, cấp thoát nước, xử lý nước thải, hoạt động tư vấn, thiết kế các công trình bảo vệ môi trường, cụ thể là:

Thứ nhất, mô hình hợp tác công từ trong xử lý chất thải rắn: là lĩnh vực thu hút được sự tham gia của khu vực từ nhân sớm nhất và mạnh mẽ nhất. Trong lĩnh vực này, đã có nhiều kinh nghiệm thực tiễn tốt về sự hợp tác có hiệu quả giữa Nhà nước và khu vực tư nhân.

Trước đây, giống như ở nhiều thành phố, khu đô thị lớn ở Việt Nam tổ chức dịch vụ vệ sinh môi trường thuộc nhiệm vụ trực tiếp của Chính quyền thành phố. Dịch vụ này được giao cho Đội quản lý công trình đô thị - một đơn vị sự nghiệp công ích thực hiện, với nhiệm vụ chủ yếu là thu gom rác ở một số đường phố chính và các chợ trong khu vực thị xã. Rác thải ở nơi công cộng, cơ quan, trường học và các hộ dân chỉ được thu gom một phần rất nhỏ, hoặc thậm chí không thu gom, nên đã tồn đọng nhiều trên đường phố, trong các ngõ xóm, gây mất vệ sinh môi trường.

Ví dụ, ở thành phố Lạng Sơn việc giao cho đội quản lý công trình đô thị - một đơn vị sự nghiệp công ích là Công ty TNHH Huy Hoàng ở thành phố Lạng Sơn.

Xét về cơ chế hợp tác: Từ năm 1993, UBND tỉnh Lạng Sơn đã cho phép thành lập Công ty TNHH Huy Hoàng để đảm nhiệm dịch vụ vệ sinh môi trường trên địa bàn theo hình thức "Hợp đồng giao nhận thầu dịch vụ vệ sinh đô thị" mà trước đây do Đội quản lý Công trình đô thị (một đơn vị quốc doanh) thực hiện.

Xét về trách nhiệm của Công ty: Theo hợp đồng giao thầu dịch vụ, Công ty Huy Hoàng đảm nhiệm thu gom rác trên các tuyến đường với tổng chiều dài là 36.000m, nạo vét trên 500 hố ga và hệ thống cống ngầm của 27 tuyến đường, tưới nước trên 27 tuyến phố chính và chăm sóc gần 3.000 cây xanh tại trung tâm thành phố. Công ty còn thực hiện ký hợp đồng dọn vệ sinh, chăm sóc cây xanh trong khuôn viên trụ sở một số cơ quan. Sau hơn chục năm hoạt động, khối lượng các công việc mà Công ty thực hiện đều tăng 5 - 8 lần so với ngày mới thành lập. Từ chỗ chỉ thu gom rác thải trên địa bàn thành phố, Công ty phục vụ hầu hết các thị trấn và các khu vực cửa khẩu của tỉnh: từ chỗ chỉ thu gom tại một số địa điểm theo giờ nhất định, đến việc phát thùng đựng rác và thực hiện thu gom tận nhà dân, thực hiện ký hợp đồng phục vụ tại các cơ quan, đơn vị trong thành phố.

Xét về Hiệu quả môi trường: Theo đánh giá của UBND TP. Lạng Sơn, với cùng mức độ hỗ trợ kinh phí từ Ngân sách Nhà nước, chất lượng dịch vụ do Công ty Huy Hoàng cung ứng đã được nâng lên đáng kể. Rác thải được thu gom hằng ngày và vận chuyển, đến nơi tập kết một cách nhanh chóng, đáp ứng được yêu cầu làm sạch các đường phố, ngõ xóm, nơi công cộng. Cây xanh đã được trồng và bảo dưỡng trên nhiếu đường phố. Bãi đổ rác tập trung đã được đưa ra xa trung tâm thành phố và có những thiết bị xử lý ban đầu, hạn chế được tình trạng ô nhiễm môi trường. Công ty còn tận dụng bãi rác đã chôn lấp để trồng trên hàng chục hec - ta rừng với nhiều loại cây cả giá trị cao như hổi, thông, trám... kết hợp với nuôi hươu và xây dựng khu nhà nghỉ, tạo ra một điểm du lịch sinh thái ngay trong thành phố.

Xét về hiệu quả tài chính: năm 2007, doanh thu của đơn vị đạt 11 tỉ đồng, lợi nhuận 239 triệu đồng, nộp ngân sách 70 triệu đồng, thu nhập bình quân đầu người 1,5 triệu đồng/người/tháng. Lợi nhuận được tạo ra chủ yếu do Công ty thực hiện tiết kiệm chi phí sản xuất, tận dụng tối đa năng lực thiết bị, tăng vòng quay vốn hoạt động.

Về góc độ hoàn thiện về mặt tổ chức: cách thức tổ chức công việc hợp lý, hoạt động của các bộ phận trong Công ty Huy Hoàng diễn ra tương đối nhịp nhàng. Công ty đã thực hiện giao khoán công việc cho từng công nhân, từ đó gắn trách nhiệm của từng người lao động với công việc được giao, sử dụng tốt các công cụ kinh tế (thưởng, phạt...) trong việc khuyến khích người lao động nâng cao năng suất và chất lượng công việc.

Nói tóm lại, mô hình hợp tác Nhà nước – tư nhân trong trường hợp của Công ty thu gom rác thải Huy Hoàng được đánh giá là hoạt động có hiệu quả trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ vệ sinh môi trường: vừa phù hợp với xu thế đổi mới phương thức cung ứng dịch vụ công, với mục tiêu tỉnh giản bộ máy hành chính, vừa tận dụng được các nguồn lực kinh tế từ khu vực ngoài quốc doanh, giảm nhẹ gánh nặng cho ngân sách Nhà nước, khắc phục được tình trạng Nhà nước ôm đồm trong cung ứng các dịch vụ công cộng.

Tương tự, Tp. Đà Nẵng đã rất thành công trong chuyển đổi dần hoạt động của Công ty MTĐT theo hướng tăng cường năng lực thể chế, cải tổ hệ thống kế toán và kinh doanh để nâng cao hiệu quả chỉ tiêu của đơn vị này. Công ty MTĐT Đà Nẵng đang tiến hành các hoạt động cải cách cho phép kiểm soát tốt hơn các khoản thu và chỉ từ ngân quỹ của họ.

Ngoài ra, các công ty này cũng thỏa thuận với các ban ngành thành phố để được thanh toán cho các dịch vụ như làm sạch bãi biển, quét dọn đường phố, Hợp đồng làm sạch bài biển đầu tiên đem lại cho công ty một khoản lợi nhuận 124 triệu đồng Đáng ghi nhận hơn, trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn, thời gian qua, một số doanh nghiệp trong nước, chủ yếu là các doanh nghiệp tư nhân đã nghiên cứu, áp dụng một vài công nghệ mới và đã thu được những kết quả nhất định". Hiện nay một số công ty tự nhăn như: Công ty Cổ phần tư vấn đầu tư xây dựng và môi trường (ICEC) đang tiến hành đầu tư xây dựng nhà máy xử lý rác thải Hà Nam, Công ty cổ phần công nghệ môi trường. Xanh xây dựng nhà máy xử lý rác thải Sơn Tây, Công ty Cổ phần đầu tư phát triển Tâm Sinh Nghĩa đang đầu tư nâng cấp nhà máy xử lý rác thải Thủy Phương Công ty phát triển KCN Biên Hòa - SONADEZI (Đồng Nai) là đơn vị thiết kế, xây dựng khu liên hiệp Xử lý chất thải nguy hại đầu tiên trên diện tích 100ha với công nghệ xử lý nước rỉ bằng phương pháp hóa lý, đốt chất thải nguy hại bằng lò 2 buồng đốt có lắp đặt hệ thống xử lý khí thải, Tuy nhiên, không phải tất cả các mô hình xã hội hoá đều đem lại cho kết quả khi quan. Tại Hà Nội, với chính sách khuyến khích "xã hội hoá" công tác thu gom và vận chuyển rác thải, mô hình DNNN (công ty URENCO) cũng không còn là đơn vị duy nhất tham gia vào thu gom, vận chuyển rác thải, Đã xuất hiện các đại diện của thành phần kinh tế khác như Công ty Cổ phần, HTX, X nghiệp liên doanh và Công ty tư nhân. Một trong những ví dụ về sự không thành công trong các dự án PPP là hoạt động của Công ty cổ phần Xanh. Đây là công ty được thành lập từ 1/2004 và đi vào vận hành từ 9/2004 với Vốn điều lệ 5 tỷ đồng, hoạt động trên 3 phường huyện Thanh Trì.

Hiện nay, nguồn thu chính của công ty là từ phí của người dân và kinh phí được cấp từ Ngân sách của Thành phố, với đơn giá tạm tính là 110.000đ /tấn. Trên thực tế, công ty hạch toán thu chí về tài chính không hiệu quả do mức độ thu phí thấp, trong khi ngân sách cấp có hạn (đường, ngõ xóm Ghiểm tới 70 % tổng địa bàn phải thu gom lại không được cấp ngân sách). Do nguồn thu hạn chế nên mức bù lỗ mỗi tháng của công ty khoảng 30 triệu đồng, Tương tự, Công ty Cổ phần DVMT Thăng Long được thành lập trên cơ sở 35 % vốn là của Công ty MTĐT, Bố vốn còn lại do 46 cổ đông đóng góp, Cà Công ty Thăng Long lẫn HTX Thành Công đều nhận được sự giúp da ban đầu của thành phố về trang thiết bị. Ví dụ: Theo đánh giá của Bộ Xây dựng công nghệ Borphin của Công ty môi trường xanh đã giúp tái chế được phần lớn chất thải rắn, giảm lượng cho chôn lấp, không xuất hiện cuộc sống quá trình xử lý, Công nghệ này đang được triển khai ứng dụng tại Nhà máy xử lý ráo Đông Vinh, TP Vinh (Nghệ An) với dòng mua 00 tấn / ngày. Công nghệ An Bình - ABC hoạt động theo tiêu chí AT Tái cho phế thải dệt. Công nghệ này đang được áp dụng vào Nhà máy Tây Phương (Thành phố).

Thu dọn, chuyên chở. Thành phố có phân chia rõ ràng phạm vi hoạt động của từng đơn vị, theo đó Thăng Long và Thành Công đảm nhiệm việc thu gom ở các quận ven đô và các huyện ngoại thành rồi tập kết giao cho Công ty MTĐT vận chuyển đi xử lý. Ban đầu, mục tiêu của hai mô hình là tự trang trải chi phí dựa trên phí vệ sinh do người dân nộp. Tuy nhiên, mức phí vệ sinh được xác định quả thấp, không đủ trang trải chi phí và trả lương công nhân. Do đó, hiện nay, thành phố phải hỗ trợ phần lớn kinh phí hoạt động cho cả hai đơn vị này.

Thứ hai, mô hình PPP trong lĩnh vực dịch vụ xử lý nước thải trong lĩnh vực này, các công ty tư nhân tham gia ở quy mô nhỏ, chủ yếu mang tính tự phát, nhằm đáp ứng nhu cầu nhất thời của các gia đình về cải tạo, làm sạch hệ thống vệ sinh: hoặc đáp ứng nhu cầu của các doanh nghiệp vừa và nhỏ, của các hộ gia đình làng nghề về hệ thống xử lý nước thải nội bộ. Việc xây dựng hệ thống xử lý nước thải của khu công nghiệp chủ yếu do các công ty thoát nước của Nhà nước làm chủ đầu tư, dưới sự tư vấn của các công ty tư nhân hay các viện, trường, trung tâm nghiên cứu công lập.

Thứ ba, đối với các lĩnh vực khác như xử lý khí thải, tiếng ồn, sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân còn rất hạn chế. Nguyên nhân là do đặc tính của các phân ngành dịch vụ này đòi hỏi cơ sở hạ tầng hiện đại, trình độ khoa học công nghệ cao, có nguồn nhân lực, tài chính lớn trong khi tỷ lệ thu hồi vốn lại chậm, nên sự tham gia của các công ty tư nhân còn hạn chế.

Bên cạnh đó, đã có một số (tuy còn rất ít) tổ chức tư nhân có đội ngũ cán bộ đủ trình độ để đảm nhận các dịch vụ tư vấn trong các lĩnh vực môi trường như thiết kế và xây dựng các công trình xử lý nước thải, giảm thiểu ô nhiễm tiếng ồn, hoặc giúp các chủ đầu tư, doanh nghiệp thực hiện công tác lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM), và thực hiện các hoạt động tư vấn, thiết kế khác. Tuy nhiên, các hoạt động này còn phần nhiều mang tính tự phát, chỉ mới ở dạng đáp ứng các nhu cầu nhất thời của thị trường.

Thứ tư, mô hình hợp tác giữa các cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường với các viện, trung tâm nghiên cứu và các trường đại học có liên quan Tuy là các chủ thể “mới nổi", các viện, trung tâm nghiên cứu và các trường đại học có chuyên môn liên quan đến cung cấp dịch vụ môi trường cũng đang được coi là một “đối tác” tiềm tàng đáng kể. Lực lượng chính trong số này là các cán bộ đương chức tại trường đại học, các viện, trung tâm nghiên cứu thuộc khu vực công lập (Ví dụ: ĐH Bách. khoa Hà Nội, ĐH Xây dựng Hà Nội, ĐH Quốc gia Hà Nội, ĐH Mỏ và Địa chất Hà Nội, ĐH Huế, ĐH Đà Nẵng, ĐH Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, các viện, trung tâm nghiên cứu thuộc Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Công nghiệp, Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Quốc phòng, Viện Khoa học và Công nghệ quốc gia, Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam v, v. ).

Nhờ vào đội ngũ cán bộ có trình độ học vấn và chuyên môn, cao, lại được “cởi trói” bởi các chính sách đổi mới, các tổ chức, cơ quan này hiện đang tích cực tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ cho ngành môi trường. Sự tham gia của họ trải rộng trên nhiều lĩnh vực: từ cung ứng dịch vụ tư vấn về xử lý nước thải, xử lý khí thải, giảm thiểu ô nhiễm tiếng ồn, phân tích các mẫu chất thải, tới hoạt động trợ giúp các DNNN, chủ đầu tư, doanh nghiệp tư nhân nghiên cứu, lập báo cáo đánh giá tác động môi trường cùng các hoạt động tư vấn về quản lý và kỹ thuật môi trường khác. Ngoài ra, các viện, trường, trung tâm nói trên còn tham gia cung cấp các dịch vụ hỗ trợ khác trong khuôn khổ các dự án tài trợ của nước ngoài. Tuy nhiên, phần lớn trong số các hoạt động hợp tác này được thực hiện dưới dạng tự phát, xuất phát từ nhu cầu của thị trường. Nhà nước vẫn chưa có các cơ chế rõ ràng, hữu hiệu cho sự tham gia chính thức của các đơn vị này vào hoạt động kinh doanh dịch vụ bảo vệ môi trường.

Thứ năm, mô hình hợp tác công - tư với các đối tác nước ngoài trong cung cấp dịch vụ môi trường. Các lĩnh vực đầu tư của các dự án về bảo vệ môi trường bao gồm từ cung ứng tư vấn về xử lý nước thải, quản lý và bảo vệ môi trường, xử lý chất thải rắn, đào tạo và cung ứng chứng chỉ quản lý môi trường, tới việc sản xuất các thiết bị, hóa chất bảo vệ môi trường, các dịch vụ tư vấn về môi trường. Phần lớn các dự án đầu tư nước ngoài vào môi trường hiện đang tập trung ở các tỉnh phía Nam (18 dự án, tổng vốn đăng ký là 70 triệu USD). Tại miền Bắc, hiện chỉ có 7 dự án (tại Hà Nội - 5 dự án với tổng vốn đăng ký 4,2 triệu USD: Bắc Ninh 1 dự án với số vốn 2,6 triệu USD: Hải Phòng dự án. 900 ngàn USD ). Khu vực miền Trung chỉ có 01 dự án tại Thừa Thiên Huế với tổng vốn đầu tư là 4,95 triệu USD để sản xuất phân vi sinh từ rác thải của Hoa Kỳ. Các nhà đầu tư nước ngoài đến từ Châu Á chiếm hơn một nửa tổng số vốn đầu tư đã cam kết.

Nhìn chung, số dự án hợp tác với nước ngoài vào lĩnh vực dịch vụ môi trường còn ít, với quy mô nhỏ bé, chủ yếu tập trung vào dịch vụ xử lý nước thải và rác thải. Các lĩnh vực khác như -Anh quan môi trường, đánh giá tác động môi trường, .v.., hầu như còn chưa được sự quan tâm thích đáng cả từ phía các cơ quan Nhà nước của Việt Nam lần từ phía các nhà đầu tư nước ngoài.

Hơn thế nữa, cho đến nay, vai trò chủ yếu trong cung cấp các dịch vụ công về bảo vệ môi trường ở Việt Nam vẫn thuộc về các DNNN. Cụ thể là, về mặt tổ chức, hiện nay ở mỗi tỉnh và thành phố đều có một số công ty phụ trách về môi trường như Công ty vệ sinh môi trường, công ty cung ứng nước sạch, công ty cấp thoát nước đều thuộc khối doanh nghiệp công ích, trực thuộc Sở Giao thông công chính của tỉnh hoặc thành phố: riêng công ty vệ sinh môi trường hiện lại thuộc Sở Tài nguyên và trường. Về kinh phí hoạt động: dù là trực thuộc một đơn vị chủ quản nào, các đơn vị DVMT đều được cấp một khoản kinh phí hàng năm từ ngân sách Nhà nước. Các hoạt động được thực hiện chủ yếu là đầu tư cho hệ thống hạ tầng môi trường như cấp thoát nước, thu gom và xử lý chất thải rắn. Đối với dịch vụ xử lý nước thải, các dịch vụ xử lý nước thải công nghiệp được thực hiện bởi cả các công ty thoát nước ở các tỉnh, thành và một vài đơn vị xử lý nước thải tại các khu công nghiệp tập trung. Trong khi đó, dịch vụ xử lý nước thải sinh hoạt, do được coi là dịch vụ cơ sở hạ tầng môi trường, lại không được khu vực tư nhân quan tâm, nên các Công ty thoát nước của các tỉnh, thành hiện vẫn đang nắm độc quyền.

Hiện nay, thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội là hai thành phố đã có dự án xây dựng khu xử lý nước thải chung cho toàn thành phố hoặc cho từng khu vực. Một số tỉnh thành khác như Hải Phòng, Biên Hòa, Đồng Nai đứng trước vấn đề ô nhiễm công nghiệp tại các khu công nghiệp mới thành lập cũng đang chỉ đạo xây dựng các khu xử lý nước thải công nghiệp tập trung. Các dịch vụ xử lý chất thải rắn hiện chủ yếu vẫn do các công ty môi trường đô thị (MTĐT) các tỉnh, thành phố - gọi tắt là URENCó - đảm nhiệm. Ngoài khoản kinh phí được cấp từ ngân sách Nhà nước, các URENCO còn có nguồn bổ sung từ các hoạt động có thu (như phí vệ sinh do người dân nộp, các hợp đồng vận chuyển và xử lý rác thải với các cơ sở sản xuất kinh doanh và các cơ sở y tế, v.v..).

Nếu như trước đây, Nhà nước luôn được coi là người độc quyền cung ứng mọi dịch vụ công đến tận người tiêu dùng, thì ngày nay, nhận thức về vấn đề này đã có sự đổi khác. Đại bộ phận các bên liên quan đã thống nhất rằng trừ một số loại dịch vụ công đặc biệt (an ninh quốc phòng, ngoại giao, v, v. ), đối với một số loại dịch vụ công thiết yếu, Nhà nước có thể trao quyền cho nhà cung ứng nào có khả năng đáp ứng được tốt nhất các yêu cầu về chất lượng cao, chi phí rẻ và đảm bảo cung ứng dịch vụ kịp thời, đúng hạn đến người tiêu dùng.

Hai, ở Việt Nam, đã có nhiều đổi mới trong khung khổ pháp lý và chính sách liên quan đến cung ứng dịch vụ công. Tuy chưa đề cập trực tiếp đến khả năng áp dụng PPP với từ cách là công cụ cho phép phát huy cả thế mạnh của khu vực công lẫn khu vực từ, các cải cách về khung pháp lý và chính sách nói trên đã mở rộng khả năng tham gia của khu vực ngoài Nhà nước vào cung ứng một số loại dịch vụ thiết yếu như giáo dục, y tế và bảo vệ môi trường. Việc Nhà nước cho phép thực hiện đầu thầu, đặt hàng một số loại dịch vụ công, và việc ban hành các chính sách khuyến khích sự tham gia của các chủ thể ngoài công lập là các tiền đề thiết yếu để thiết lập quan hệ hợp tác giữa các cơ quan Nhà nước có trách nhiệm, với khu vực tư nhân trong việc bảo đảm để các dịch vụ công được cung cấp tốt hơn.

Ba, tuy còn chưa được công nhận một cách chính thức, song trên thực tế, đã có nhiều dự án hoạt động theo cơ chế hợp tác công - tư được thực hiện: các dự án/hoạt động này đã giúp tích luỹ được một số kinh nghiệm tốt.

4. Khuyến nghị chính sách PPP trong lĩnh vực môi trường khi vận dụng phương pháp đối chứng trong phân tích chính sách

- Đối với Nhà nước Trong lĩnh vực môi trường. Nhà nước là người phải đảm nhiệm việc xây dựng khung luật pháp, chính sách: xác định các mục tiêu, phạm vi, nội dung hợp tác, theo hướng bảo đảm sự nhất quán giữa các dự án PPP với các chương trình quốc gia về môi trường, và với các cam kết quốc tế. Đồng thời, cần tăng cường vai trò chủ thể của Nhà nước trong xây dựng sự đồng thuận khi xác định các nhà cung ứng dịch vụ, đáp ứng các yêu cầu của xã hội nói chung.

- Nhân rộng các mô hình hợp tác công tư thành công

Để mô hình hoạt động tốt (như Công ty TNHH Huy Hoàng) có thể nhân rộng trên nhiều địa phương trong thời gian tới, thực tế cho thấy, cần thực hiện một số giải pháp chủ yếu sau:

Một là, cần hoàn thiện các văn bản pháp quy về bảo vệ môi trường, vệ sinh môi trường cũng như các tiêu chuẩn phân công phân cấp quản lý, các tiêu chuẩn vệ sinh môi trường đô thị, các cơ chế chính sách khuyến khích đối với các đơn vị thực hiện vệ sinh môi trường đô thị.

Hai là, đa dạng hóa hình thức chuyển giao, ngoài hình thức ký hợp đồng giao thầu như đang thực hiện với Công ty TNHH Huy Hoàng, có thể nghiên cứu, thực hiện các hình thức chuyển giao khác. Cụ thể, cần sớm xem xét để đưa vào áp dụng các kinh nghiệm nước ngoài về đấu thầu cung ứng dịch vụ toàn bộ, đấu thầu cung ứng dịch vụ môi trường theo công đoạn hoặc theo địa bàn: thực hiện, cổ phần hóa, cho thuê, liên doanh với DNNN hoặc thậm chí áp dụng cả các mô hình 100 % vốn nước ngoài vào việc thực hiện các dịch vụ công có nhu cầu ngày càng cao như dịch vụ vệ sinh môi trường, thu gom rác thải, cung ứng nước sạch. Thu hút sự tham gia của các chủ tư nhân vào các hoạt động bảo vệ môi trường và vệ sinh (thu gom và xử lý rác thải, vv…). Sự tham gia ở đây cần được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm cả các hình thức tham gia phi tài chính có liên quan đến quản lý các dịch vụ cơ sở hạ tầng.

Bên cạnh đó, thành phần tư nhân cũng cần được hiểu là bao gồm không chỉ các doanh nghiệp trong nước, mà còn cả các nhà đầu tư quốc tế. Đặc biệt, Việt Nam hiện đang trên đường thực hiện các Mục tiêu thiên niên kỷ (MDGs) về môi trường đến năm 2015, việc đảm bảo để mọi người nghèo có nước sạch để uống, giảm tỷ lệ người sống trong điều kiện vệ sinh thấp phải được coi là ưu tiên hàng đầu trong khi xác định phạm vi cho các dự án PPP về môi trường.

Tài liệu tham khảo

1. Nghị quyết số 41 - NQ/TW của Bộ Chính trị về công tác BVMT trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá

2. Quyết định số 34/2005/QĐ - TTg ngày 22/02/2005 ban hành Chương trình Hành động của Chính phủ về thực hiện Nghị quyết số 41/NQ/TW của Bộ Chính trị