Nội dung, tính chất của nghị quyết của Chính phủ
01/05/2016
TS. CAO VŨ MINH
Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.
Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
1. Các hình thức văn bản là quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ
Theo Hiến pháp năm 1992 [sửa đổi, bổ sung năm 2001], Chính phủ được quyền ban hành hai hình thức văn bản quyết định quản lý nhà nước [QLNN] là nghị quyết và nghị định. Khác với Hiến pháp năm 1992 [sửa đổi, bổ sung năm 2001], Điều 98 Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định khái quát: “Chính phủ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”. Có lẽ, “ngụ ý” về các văn bản pháp luật do Chính phủ ban hành sẽ được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Vấn đề này được trả lời cụ thể trong khoản 2 Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 là: “Chính phủ hướng dẫn và kiểm tra Hội đồng nhân dân [HĐND] trong việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội [UBTVQH], lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ”. Từ quy định pháp luật này, có thể suy luận rằng: “Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định”. Như vậy,so với Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 thì thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 không có gì thay đổi, nhưng chỉ quy định kiểu gián tiếp.
Nghị quyết, nghị định là những quyết định QLNN của Chính phủ được ban hành theo trình tự tập thể. Chúng được ban hành để giải quyết những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Vấn đề đặt ra là làm thế nào có thể phân biệt được sự khác nhau giữa hai hình thức văn bản “nghị quyết” và “nghị định”? Khi nào thì Chính phủ dùng hình thức văn bản “nghị quyết” và khi nào dùng hình thức văn bản “nghị định”?
Về ngữ nghĩa, nghị quyết [nghị: bàn bạc để đi đến kết luận, quyết: nhất định] là điều đã được thông qua ở một hội nghị và cần được thi hành. Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “nghị quyết” là “văn bản quyết định về những vấn đề cơ bản sau khi được hội nghị bàn bạc nhất trí thông qua”[1]. Như vậy, nghị quyết là một nội dung hay sự việc đã được bàn thảo thống nhất, cụ thể của đa số các thành viên dự họp thông qua nó thể hiện về quan điểm, nhiệm vụ cụ thể nhất định. Tuy nhiên, cách giải thích như vậy chưa thực sự rõ ràng vì nghị quyết và nghị định của Chính phủ đều được ban hành theo trình tự tập thể - tức là đều được bàn thảo thống nhất và thông qua bởi đa số các thành viên dự họp. Cả nghị quyết và nghị định đều được ban hành để giải quyết những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật [QPPL] năm 2008 và cả Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì nghị quyết của Chính phủ không được xem là quyết định mang tính quy phạm - tức không đặt ra quy tắc xử sự chung và không trực tiếp làm thay đổi hệ thống QPPL hành chính. Theo quy định của pháp luật thì Chính phủ ban hành nghị quyết để quyết định các vấn đề về nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; phê duyệt chương trình, đề án; phê chuẩn đơn vị bầu cử và số lượng đại biểu HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chương trình xây dựng nghị định; phê chuẩn kết quả bầu cử các thành viên Ủy ban nhân dân [UBND] cấp tỉnh và các vấn đề tương tự. Trong khi đó, Chính phủ ban hành nghị định để quy định các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ được nêu trong Luật Ban hành văn bản QPPL như cụ thể hóa, chi tiết hóa các điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức… hoặc quy định những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu QLNN. Nghị quyết của Chính phủ không mang tính quy phạm, trong khi đó nghị định của Chính phủ chứa đựng các quy tắc xử sự chung, tức là mang tính quy phạm.
2. Phân loại các nghị quyết do Chính phủ ban hành
Nghị quyết của Chính phủ được sử dụng để quy định về những vấn đề mang tính khái quát, ở tầm quan trọng quốc gia và trong nhiều trường hợp là mang tính cá biệt, cụ thể. Có thể tạm chia nghị quyết của Chính phủ theo các nhóm sau: thứ nhất, nghị quyết được ban hành để quyết định các vấn đề về nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; thứ hai, nghị quyết dùng để phê duyệt chương trình, đề án; chương trình xây dựng nghị định; thứ ba, nghị quyết dùng để phê chuẩn đơn vị bầu cử và số lượng đại biểu HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;phê chuẩn kết quả bầu cử các thành viên UBND cấp tỉnh; thứ tư, nghị quyết còn dùng để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
Phân loại theo tính chất pháp lý thì nghị quyết do Chính phủ ban hànhđược chia thành ba loại: nghị quyết mang tính chủ đạo, nghị quyết mang tính quy phạm và nghị quyết mang tính cá biệt. Mỗi loại nghị quyết kể trên đều có vị trí, vai trò trong hoạt động của Chính phủ.
Nghị quyết chủ đạo của Chính phủ là loại quyết định nhằm đề ra những chủ trương, đường lối, chính sách, các nhiệm vụ chung mang tính chiến lược trong các giai đoạn, thời kỳ. Nghị quyết chủ đạo của Chính phủ là công cụ định hướng chiến lược trong thực hiện quyền hành pháp. Các nghị quyết của Đảng cũng chứa đựng các quyết định chủ đạo, nhưng đó không phải là văn bản pháp lý. Do đó, những chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệm vụ do Đảng đặt ra cần phải được thể chế hóa thành pháp luật - tức là khoác lên mình chiếc áo pháp lý. Là cơ quan thực hiện quyền hành pháp nên nghị quyết chủ đạo của Chính phủ càng phải thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệm vụ do Đảng đặt ra và sự thể chế hóa này cần phải trực tiếp, sát sao, phản ánh được tinh thần nghị quyết của Đảng.
Nghị quyết chủ đạo của Chính phủ tuy không trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng lại đặt cơ sở cho sự thay đổi đó. Mối quan hệ giữa nghị quyết chủ đạo của Chính phủ với các quyết định quy phạm của Chính phủ cũng gần giống như mối quan hệ giữa quy phạm chung và quy phạm riêng[2]. Thông thường, trong nghị quyết chủ đạocủa Chính phủ sử dụng các thuật ngữ mang tính định hướng như: “cần thực hiện”, “cần tiến hành”, “cần phải”, “cần quán triệt”, “cần tuân thủ”… chứ không quy định rõ quy tắc hành vi, không quy định cụ thể công việc cần giải quyết, trách nhiệm của từng chủ thể.
Ví dụ, Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 của Chính phủ vềmột sốgiải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh,hỗ trợ thị trường, giảiquyết nợ xấu có nêu: Bộ Xây dựng chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan liên quan kiểm tra, giám sát tình hình triển khai thực hiện các nội dung liên quan tới tháo gỡ khó khăn cho thị trường bất động sản. Rõ ràng, Nghị quyết này chỉ mang tính định hướng mà không quy định cụ thể, rõ ràng công việc cần giải quyết như thế nào, trách nhiệm của từng chủ thể như thế nào.
Nghị quyết quy phạm của Chính phủ là loại quyết định chủ yếu đặt cơ sở, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động QLNN. Theo tiếng La-tinh, “quy phạm” là quy tắc, khuôn mẫu, là chuẩn mực về hành vi cần thiết trong những điều kiện xác định. Theo nghĩa Hán - Việt phổ thông thì “quy phạm” được hiểu là quy tắc xử sự, là khuôn mẫu hành vi, điều được làm và điều không được làm và làm như thế nào[3]. QPPL là quy tắc xử sự do Nhà nước đặt ra và buộc mọi người phải tuân theo. Với tư duy đó thì nghị quyết quy phạm của Chính phủ là loại quyết định trực tiếp làm thay đổi hệ thống QPPL hành chính. Tuy nhiên, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì nghị quyết của Chính phủ không còn mang tính quy phạm.
Nghị quyết cá biệt của Chính phủ là loại quyết định được ban hành khi cần giải quyết một vụ việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý và cả trong hoạt động quản lý nội bộ của Chính phủ. Nghị quyết cá biệt của Chính phủđược áp dụng một lần, cho một hoặc một số đối tượng cụ thể như: nghị quyết về phê chuẩn kết quả bầu cử các thành viên UBND cấp tỉnh và các vấn đề tương tự. Ví dụ, Nghị quyết số 32/NQ-CP của Chính phủ ngày 28/03/2011 phê chuẩn số đơn vị bầu cử, danh sách các đơn vị bầu cử và số đại biểu được bầu ở mỗi đơn vị bầu cử đại biểu HĐND tỉnh Bạc Liêu nhiệm kỳ 2011 - 2016; Nghị quyết số 97/NQ-CP của Chính phủ ngày 15/08/2013 về việc phân công Phó Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc thay mặt Chính phủ chủ trì xét duyệt hồ sơ đặc xá trong trường hợp đặc biệt năm 2013… là các nghị quyết cá biệt được ban hành nhằm giải quyết các vụ việc cụ thể, được áp dụng một lần.
3. Những vấn đề pháp lý phát sinh từ nghị quyết do Chính phủ ban hành
Một là, hiện nay, ngoài các loại nghị quyết như đã nêu thì Chính phủ vẫn ban hành các nghị quyết như biên bản phiên họp của Chính phủ. Đây là một thực tiễn pháp lý khá “độc đáo” của Chính phủ nước ta. Nghị quyết được ban hành ở mỗi phiên họp của Chính phủ chỉ như biên bản ghi lại nội dung phiên họp. Những văn bản này đương nhiên không mang tính pháp lý. Do đó, gọi những văn bản này là “nghị quyết của Chính phủ” có phần hơi khiên cưỡng, vô hình trung “đánh đồng” và làm mờ nhạt tính chất pháp lý quan trọng của các loại nghị quyết do Chính phủ ban hành.
Hai là, việc Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng như Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 loại hình thức nghị quyết mang tính cá biệt và loại nghị quyết như biên bản phiên họp của Chính phủ ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật là hợp lý.. Thế nhưng, việc loại bỏ hoàn toàn tính quy phạm trong nghị quyết của Chính phủ lại là một việc làm chưa thực sự hợp lý. Điều này không phù hợp với nhận thức khoa học về nghị quyết của Chính phủ và không bao quát được thực tiễn ban hành quyết định quy phạm của Chính phủ. Chính sự bất hợp lý này đã dẫn đến thực trạng là Chính phủ “gọt chân” để đi cho “vừa giày” - phải “gò ép” trong việc lựa chọn hình thức văn bản để thể hiện quyết định chủ đạo và quy phạm do mình ban hành.
Ví dụ, ngày 08/9/2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 92/NQ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định số 13-HĐBT ngày 23/01/1985 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thành lập Viện Vật lý kỹ thuật trực thuộc Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp.
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL thì từ ngày 01/01/2009 chỉ có nghị định của Chính phủ mới được xem là quyết định mang tính quy phạm, nghị quyết của Chính phủ không còn được xem là văn bản QPPL. Cũng theo Luật Ban hành văn bản QPPL thì: “Văn bản QPPL chỉ được sửa đổi bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản”. Như vậy, sửa đổi văn bản QPPL là việc làm được thực hiện bởi chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản QPPL đó và chỉ có thể dùng văn bản QPPL để sửa đổi văn bản QPPL. Do đó, trong trường hợp này, Chính phủ muốn sửa đổi nghị định thì phải ban hành nghị định để sửa đổi. Tuy nhiên, trong số các loại nghị định của Chính phủ thì không có loại nào quy định về thành lập Viện nghiên cứu. Nếu dùng nghị định để sửa Nghị định số 13-HĐBT thì tuy đúng về hình thức nhưng lại không đúng về nội dung. Có lẽ vì lý do “khó nói” này nên Chính phủ phải dùng nghị quyết để sửa đổi Nghị định số 13-HĐBT. Điều này dẫn đến thực trạng là Nghị quyết số 92/NQ-CP tuy không phải là quyết định quy phạm nhưng lại có chứa quy tắc xử sự chung.
Ba là, dưới góc độ lý luận, quyết định quy phạm không chỉ là những quyết định có chứa hoặc đề ra QPPL, mà bao gồm cả những quyết định có chức năng pháp lý là làm thay đổi hệ thống QPPL hiện hành hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng[4]. Phạm vi quyết định QLNNquy phạm bao gồm quyết định có chứa QPPL, quyết định đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của QPPL về thời gian, không gian, đối tượng thi hành. Tư duy này cũng phần nào được thể hiện trong Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015: “Văn bản QPPL chỉ được bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”. Điều này có nghĩa là chỉ có văn bản QPPL mới có thể bãi bỏ văn bản QPPL[5]. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là quy định này không được nghiêm chỉnh thi hành trong thực tế. Trong thực tiễn, không hiếm trường hợp các chủ thể quản lý nói chung và Chính phủ nói riêng sử dụng văn bản cá biệt để bãi bỏ văn bản QPPL. Cụ thể, trong một số trường hợp, Chính phủ đã sử dụng nghị quyết vốn không mang tính quy phạm để bãi bỏ, thay thế cho nghị định mang tính quy phạm. Theo chúng tôi, thực trạng này có mâu thuẫn với Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Ví dụ, ngày 31/3/2010, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 16/NQ-CP bãi bỏ Nghị định số 136/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Bốn là, việc loại bỏ tính quy phạm trong nghị quyết của Chính phủ xem ra chưa thực sự hợp lý vì nhiều nghị quyết còn quan trọng hơn cả nghị định[6]. Về mặt lý luận thì Chính phủ không được quyền ban hành nghị quyết mang tính quy phạm. Tuy nhiên, trong thực tiễn, Chính phủ đã nhiều lần ban hành các nghị quyết mang tính quy phạm. Có thể kể đến Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội là một văn bản hoàn toàn mang tính chất quy phạm[7]. Những quy định như “giảm bội chi ngân sách nhà nước năm 2011 xuống dưới 5% GDP”, “hạn chế nợ dự phòng, không mở rộng đối tượng phạm vi bảo lãnh của Chính phủ”… rõ ràng chứa đựng các quy tắc xử sự chung - tức là mang tính quy phạm nhưng hình thức thể hiện lại không phải là nghị định mà là nghị quyết.
Theo quy định của pháp luật, Chính phủ phải dùng hình thức văn bản là nghị quyết để quyết định các vấn đề về nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ chứ không sử dụng hình thức văn bản là nghị định. Như đã trình bày, những nghị quyết của Chính phủ dùng để “phê duyệt chương trình, đề án” hay để “phê chuẩn đơn vị bầu cử và số lượng đại biểu HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”, “phê chuẩn kết quả bầu cử các thành viên UBND cấp tỉnh” là những nghị quyết mang tính cá biệt. Thế nhưng, loại nghị quyết quy định về “nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ” hoàn toàn có thể là nghị quyết mang tính quy phạm. Loại nghị quyết này được áp dụng không chỉ đối với cán bộ, công chức trong Chính phủ mà còn đối với các cá nhân, tổ chức có liên quan trong một khoảng thời gian không xác định.
Với những phân tích trên, chúng tôi cho rằng, nghị quyết để “quyết định các vấn đề về nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ”phải được xem là nghị quyết mang tính quy phạm.
4. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện việc ban hành nghị quyết của Chính phủ
Thứ nhất, cần nhận thức một cách khoa học về nội dung, tính chất của hình thức văn bản là nghị quyết của Chính phủ. Theo chúng tôi, nghị quyết của Chính phủ là một loại quyết định QLNN nên có khả năng làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật. Trong khi đó, loại “nghị quyết phiên họp hàng tháng” của Chính phủ mà nội dung là tóm tắt biên bản phiên họp không có hoặc không rõ về tính chất pháp lý. Nó không có khả năng làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật. Do đó, không nên gọi loại văn bản này là “nghị quyết của Chính phủ” mà chỉ nên gọi là “tóm tắt biên bản phiên họp của Chính phủ”[8].
Thứ hai, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì nghị quyết của Chính phủ không mang tính quy phạm. Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành một loại quyết định quản lý mang tính quy phạm là nghị định. Tuy nhiên, như đã trình bày, việc loại bỏ tính quy phạm trong nghị quyết của Chính phủ có vẻ hơi “vội vàng” và xem ra chưa thực sự hợp lý. Điều này dễ dẫn đến thực trạng là nếu cần ban hành văn bản về những giải pháp “chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ”mà có chứa quy tắc xử sự chung thì Chính phủ phải “miễn cưỡng” lựa chọn một trong hai cách ứng xử như sau: một là, ban hành nghị định chứa quy tắc xử sự chung để điều chỉnh những vấn đề pháp lý mà lẽ ra dùng hình thức nghị quyết là hợp lý hơn, hoặc hai là, “chấp nhận” ban hành nghị quyết chứa quy tắc xử sự chung để điều chỉnh mặc dù có thể biết rằng ít nhiều vi phạm về mặt hình thức của văn bản. Ở khả năng thứ nhất thì loại quyết định QLNN được ban hành đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp nhưng lại không hợp lý. Ở khả năng thứ hai thì loại quyết định QLNN được ban hành đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý nhưng lại không hợp pháp. Do đó, hai khả năng xảy ra ở trên đều không được khuyến khích.
Cái hợp lý thường tồn tại khách quan. Các cơ quan có thẩm quyền nói chung và Chính phủ nói riêng khi ban hành quyết định QLNN không thể thay đổi cái hợp lý của sự vật theo ý muốn chủ quan. Chính vì vậy, cần nghiên cứu để thừa nhận trong Luật Ban hành văn bản QPPL về tính quy phạm trong một số nghị quyết của Chính phủ. Đơn giản hóa các loại quyết định quản lý mang tính quy phạm của Chính phủ là cần thiết nhưng không phải bằng cách loại bỏ một cách cơ học, mà phải tính toán một cách khoa học. Nhiều nghị quyết của Chính phủ đóng vai trò rất quan trọng, chứa đựng quy tắc xử sự chung nên không thể loại bỏ hẳn ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản QPPL. Thừa nhận tính quy phạm trong một số nghị quyết của Chính phủ sẽ khắc phục được hai nghịch lý như đã trình bày ở trên.
Thứ ba, có ý kiến cho rằng, xét về tên loại quyết định hay thủ tục ban hành quyết định trong các quy định của pháp luật cũng như yêu cầu thực tế chưa có sự phân biệt nào và cũng không thực sự có nhu cầu phân biệt giữa quyết định quy phạm và quyết định chủ đạo[9]. Theo chúng tôi, quan điểm này cần xem xét lại. Quyết định chủ đạo có vai trò đặc biệt trong QLNN bởi loại quyết định này chứa đựng chủ trương, chính sách, định hướng cho hoạt động QLNN của các chủ thể QLNN, trong đó có Chính phủ. Chúng có hiệu lực ràng buộc đối với mọi chủ thể, được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp khác nhau.Trên thực tế, cần phân biệt quyết định chủ đạo của Chính phủ với các quyết định quy phạm và quyết định cá biệt của Chính phủ. Các quyết định quy phạm của Chính phủ có tính giới hạn chính xác, nêu lên những hành động trong khuôn khổ, điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, còn quyết định chủ đạo của Chính phủ chỉ nêu lên những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ chung mang tính chiến lược. Ngoài ra, quyết định chủ đạocủa Chính phủ cũng khác với quyết định cá biệt của Chính phủ. Quyết định cá biệt của Chính phủ được ban hành để giải quyết các việc cụ thể cá biệt, có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể và chỉ áp dụng một lần. Trong khi đó, quyết định chủ đạocủa Chính phủ xác định phạm vi các đối tượng thi hành rộng, không cụ thể. Quyết định chủ đạo của Chính phủ có thể chỉ được thực hiện một lần nhưng sự thực hiện đó rất lâu dài chứ không kết thúc khi đã được áp dụng như quyết định cá biệt.
Trên cở sở phân loại tính chất pháp lý của các nghị quyết của Chính phủ thì bên cạnh việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL theo hướng thừa nhận nghị quyết mang tính quy phạm của Chính phủ, nên chăng cần xây dựng “Luật Ban hành quyết định chủ đạo” và “Luật Ban hành quyết định cá biệt”. Hiện nay, Dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính đang được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến. Do đó, chúng tôi đề xuất trong Dự thảo Luật này cần quy định cụ thể về nội dung, tính chất của nghị quyết cá biệt do Chính phủ ban hành. Trên cơ sở đó, Quốc hội sẽ nghiên cứu xem xét để tiếp tục ban hành “Luật Ban hành quyết định chủ đạo” nhằm điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội liên quan đến hoạt động ban hành nghị quyết chủ đạo của Chính phủ. Theo chúng tôi, khi có đầy đủ ba đạo luật trên thì hoạt động ban hành nghị quyết chủ đạo, quy phạm, cá biệt của Chính phủ sẽ đi vào nền nếp, khắc phục những hạn chế không đáng có như hiện nay. Thiết nghĩ, việc xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp[10] sẽ không thể thực hiện được nếu không xác định được cơ sở, nội dung, tính chất pháp lý của từng loại nghị quyết do Chính phủ ban hành.
Thứ tư, khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định: “văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền”. Với điều luật này có thể hiểu rằng, chỉ có quyết định mang tính QPPL mới có thể sửa đổi, bãi bỏ, thay thế quyết định mang tính quy phạm.
Tuy nhiên, do Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 chỉ quy định theo kiểu gián tiếp, chứ không quy định trực tiếp: quyết định đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng là quyết định mang tính quy phạm. Do vậy, trong thực tế vẫn còn những cách hiểu khác nhau và cách vận dụng cũng không thống nhất. Do đó, chúng tôi kiến nghị cần giải thích rõ quy định này.
Theo Điều 74 Hiến pháp năm 2013 và Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì UBTVQH có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Theo chúng tôi, UBTVQH cần ban hành nghị quyết để giải thích khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 theo tinh thần là “văn bản sửa đổi, thay thế, bãi bỏ văn bản QPPL cũng phải là văn bản QPPL”.Việc giải thích Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 của UBTVQH là cần thiết nhằm đảm bảo cơ chế áp dụng pháp luật thống nhất, đồng thời khắc phục tình trạng Chính phủ dùng hình thức quyết định mang tính cá biệt để sửa đổi, thay thế, bãi bỏ các quyết định mang tính quy phạm./.
[1] Nguyễn Như Ý [chủ biên], Đại từ điển Tiếng Việt [tái bản lần thứ 13], Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2013, tr. 1112.
[2] Võ Trí Hảo, Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản QPPL, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2004, tr. 13.
[3] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2002, tr. 1506.
[4] Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm văn bản QPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4, năm 2007.
[5] Điều 9 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng quy định tương tự: “Văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”.
[6] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 433.
[7] Võ Trí Hảo, Xây dựng, ban hành nghị định và những điểm cần hoàn thiện trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản QPPL, tham luận Hội thảo khoa học “Về Dự án Luật ban hành văn bản QPPL” do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội phối hợp với Dự án phát triển lập pháp quốc gia [NLD] tổ chức tại Ninh Thuận ngày 09 - 10/10/2014.
[8] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 433.
[9] Bùi Thị Đào, Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, Luận án Tiến sĩ trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008, tr. 18 - 19.
[10] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 127.
[Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 9[313] - tháng 5/2016]