Oda không hoàn lại là gì

1. ODA và tầm quan trọng của nó với các nước đang phát triển

Theo định nghĩa của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế thì: ODA [Official Development Asistance] là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%[1].

Còn Ngân hàng thế giới [WB] thì định nghĩa: ODA là một phần của Tài chính phát triển chính thức ODF [Official Development Finance] trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA. Tài chính phát triển chính thức ODF là các nguồn tài chính của các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển[2].

Ở Việt Nam, ODA cũng được định nghĩa khác nhau ở từng thời kỳ khác nhau như: Là hoạt động hỗ trợ phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà nước tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên Chính phủ[3].Hay: Là nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chỉnh phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi, an sinh xã hội[4]. Các hình thức cung cấp ODA theo cách hiểu ở Việt Nam bao gồm: [i] ODA không hoàn lại [là khoản vốn ODA không phải hoàn trả lại nhà tài trợ; [ii] vốn vay ODA [là khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài hoặc đạt ít nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc][5].

Các khái niệm về ODA nêu trên mặc dù được đưa ra vào các thời điểm khác nhau và bởi các đối tượng khác nhau, nhưng đều thống nhất ở các điểm sau:

- Là nguồn viện trợ do các quốc gia phát triển hoặc các tổ chức quốc tế cấp cho một nước đang hoặc kém phát triển;

- Mục đích của các khoản viện trợ này nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục các khó khăn về tài chính hoặc nâng cao phúc lợi, an sinh xã hội của nước nhận viện trợ và bao gồm các mục đích thương mại mang lại lợi nhuận trực tiếp;

- Tính ưu đãi luôn chiếm tối thiểu 25% tổng giá trị khoản vay vốn.

Mặc dù thường không chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn phát triển, song nhìn chung nguồn vốn ODA vẫn đóng vai trò quan trọng đối với các nước đang phát triển và các nước kém phát triển, thể hiện ở các điểm sau đây:

- Là nguồn vốn bổ sung giúp cho các nước nghèo đảm bảo chi đầu tư phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước; đồng thời cũng là nguồn bổ sung ngoại tệ và làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới thì đối với các nước đang phát triển có thể chế và chính sách tốt, khi ODA tăng thêm 01% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng thêm 0,5%[6];

- Giúp các nước đang phát triển phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường. Xuất phát từ mục tiêu của ODA là thúc đẩy tăng trưởng và giảm nghèo ở các nước đang phát triển và chậm phát triển, ODA thường tập trung vào giúp các quốc gia đang phát triển tăng cường đầu tư cho giáo dục, đào tạo, y tế, bảo đảm sức khỏe cộng đồng, phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng; xóa đói, giảm nghèo Chẳng hạn, theo báo cáo đánh giá của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam: trong giai đoạn 1993 - 2003, tỷ trọng vốn ODA cho phát triển nông thôn trong tổng vốn ODA của Bộ tăng từ 0% trong các năm 1993 - 1995 lên 19% trong giai đoạn 2001 - 2005 khi Chính phủ Việt Nam công bố Chiến lược tăng trưởng toàn diện và xóa đói, giảm nghèo [CPRGS] vào năm 2003 và tiếp tục duy trì tỷ trọng tăng mạnh trong các giai đoạn 2001 - 2005 và 2006 - 2008 và đạt đỉnh 39% trong giai đoạn 2009 - 2013 khi Chính phủ Việt Nam phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới vào năm 2010. Đây là nguồn vốn quan trọng cùng với các nguồn vốn nội lực khác giúp Việt Nam giảm được 50% tổng số hộ nghèo trên cả nước trong giai đoạn 2005 - 2015. Sau 20 năm thực hiện [1999 - 2019], theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Ban quản lý các dự án nông nghiệp [CPO nông nghiệp] đã quản lý và thực hiện 20 chương trình, dự án với tổng số vốn đầu tư lên đến 1,968 tỷ USD.

- Giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực và thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế.

2. Sự cần thiết của phòng, chống tham nhũng trong sử dụng vốn viện trợ phát triển

Theo một thống kê của WB và UNDP, ở các nước đang phát triển, tham nhũng lấy đi mỗi năm từ 20 - 40% GDP. Chỉ số liệu này cũng đã cho thấy những hậu quả nghiêm trọng của tham nhũng đối với nền kinh tế của các quốc gia trên thế giới. Dưới góc độ ảnh hưởng đến phát triển kinh tế, tác hại của tham nhũng có thể đề cập ở các mặt:

- Tác động đến tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế: Tham nhũng không chỉ trực tiếp làm thất thoát khá lớn ngân sách nhà nước [trong đó có các nguồn vốn viện trợ phát triển] mà nó còn làm giảm đáng kể hiệu quả của đầu tư công thông qua việc gây chệch hướng trong phân bổ các nguồn lực; gia tăng chi phí trong đầu tư, làm giảm hiệu quả, chất lượng công trình trong khi nguồn lực ngân sách nhà nước còn rất hạn hẹp, không đủ để thực hiện nhiều khoản chi cần thiết, cấp bách;

- Tham nhũng làm giảm đáng kể cơ hội tiếp cận vốn đầu tư của nhiều doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh nghiệp mới thành lập, vì các doanh nghiệp này vừa thiếu mối quan hệ với quan chức, vừa không có khả năng chi trả các khoản tiền lớn cho việc lót tay để được trúng thầu các dự án có sử dụng vốn đầu tư công.

- Tham nhũng làm chậm quá trình triển khai các dự án đầu tư dẫn đến ảnh hưởng đến đời sống bình thường của nhân dân, nhất là trong lĩnh vực giao thông. Qua thực trạng một số công trình giao thông sử dụng vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua như đường sắt trên cao tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, một số đoạn đường cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 1A, một số đoạn đường cao tốc Hà Nội - Sài Gòn chậm tiến độ đã làm ảnh hưởng đến đời sống của những người dân hai bên đường như thế nào.

- Tham nhũng tác động mạnh đến đói nghèo, làm gia tăng khoảng cách giàu, nghèo: Với những công trình đội vốn, thời gian kéo dài, trong khi nợ công ngày một tăng cao thì những khoản tiền thuế của nhân dân được đầu tư ngày càng ít đi và thay vào đó là phải trả lãi, trả vốn cho các khoản vay trước đó đã đến hạn. Nhiều chuyên gia kinh tế cũng đánh giá rằng tình trạng thuế chồng thuế, tận thu để bảo đảm hạn chế tăng trần nợ công, lấy tiền trả nợ ở Việt Nam đang có xu hướng diễn ra và ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển của các doanh nghiệp, đến người dân và đây là một trong những nguyên nhân tác động đến đói nghèo và gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội.

Ngoài ra, tham nhũng còn gây ra những tổn hại nghiêm trọng khác về mặt chính trị, văn hóa, xã hội mà trong nhiều trường hợp, những hậu quả này còn nghiêm trọng và lâu dài hơn những thiệt hại về kinh tế[7].

Tham nhũng xảy ra ở mọi khu vực, trong đó bao gồm trong việc sử dụng viện trợ phát triển. Mối quan hệ giữa tham nhũng và viện trợ phát triển đã được nhiều học giả nghiên cứu từ lâu. Ngoài việc thừa nhận tác dụng của viện trợ phát triển với việc cải thiện các hoạt động kinh tế, xã hội của các quốc gia nghèo, một số tác giả còn cho rằng viện trợ phát triển có thể làm giảm tham nhũng vì nó giúp tăng thu nhập của công chức và tạo khả năng cho các quốc gia nhận viện trợ tăng cường năng lực quản trị nhà nước[8]. Tuy nhiên, cũng có nhiều tác giả khác đã chỉ ra rằng viện trợ phát triển có thể làm gia tăng tình trạng tham nhũng ở nhiều nước[9]. Ở một số quốc gia, do quản lý lỏng lẻo, tỷ lệ tham nhũng trong sử dụng viện trợ rất cao, ví dụ như Uganda, tham nhũng lên tới 87% tổng số ODA[10]. Kể từ cuối thập kỷ 1990, khi cộng đồng quốc tế đạt được những thỏa thuận [mềm] về việc các quốc gia phát triển dành một tỷ lệ nhất định thu nhập hàng năm để trợ giúp các quốc gia nghèo, ODA trở nên phổ biến hơn và vì thế vấn đề chống tham nhũng trong việc sử dụng ODA cũng trở thành cấp thiết hơn. Nhiều nghiên cứu đã đi sâu hơn về vấn đề này và chỉ ra những cách thức mà tham nhũng có thể tác động đến việc sử dụng viện trợ phát triển cũng như các biện pháp mà các chủ thể cung cấp ODA có thể áp dụng để kiềm chế tham nhũng[11]. Các biện pháp nổi bật xoay quanh việc các nhà cung cấp ODA chọn lựa và đặt ra những điều kiện về quản trị và chống tham nhũng với những nước tiếp nhận viện trợ[12].

Ở Việt Nam, trong nhiều năm qua không ai phủ nhận tầm quan trọng của ODA trong việc giúp Việt Nam hội nhập và phát triển kinh tế - xã hội ổn định; góp phần cải thiện cán cân thanh toán tổng thể của quốc gia; bổ sung dự trữ ngoại hối; tăng sức mạnh tài chính của đất nước và nhất là trong xóa đói, giảm nghèo Theo thống kê, tổng vốn ODA ký kết trong giai đoạn từ 1993 đến tháng 3/2020 đạt 86.664,1 triệu USD, trong đó vay ODA: 77.373,576 triệu USD, vay ưu đãi: 1.623,31 triệu USD, viện trợ không hoàn lại: 7.667,214 triệu USD][13]. Riêng giai đoạn 2011 đến 2015, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi khác ký kết theo các điều ước quốc tế đạt trên 27,782 tỷ USD, trong đó tập trung vào các lĩnh vực giao thông vận tải, môi trường [cấp, thoát nước, ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng trưởng xanh và phát triển đô thị, năng lượng và công nghiệp là những ngành chiếm tỷ trọng vốn ODA cao [chiếm khoảng 71,47%][14]. Nhìn từ tổng vốn ODA cấp cho các lĩnh vực trên và đánh giá của Chính phủ, Quốc hội về công tác phòng, chống tham nhũng thời gian qua là: tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp, tập trung vào các lĩnh vực như khai thác khoáng sản, đầu tư công, xây dựng có thể thấy, tính chất nghiêm trọng, phức tạp của tình hình tham nhũng trong sử dụng vốn đầu tư công, trong đó có vốn viện trợ phát triển.

Thực tế cho thấy, tham nhũng trong đầu tư công nói chung, trong sử dụng nguồn vốn viện trợ phát triển nói riêng không những hạ thấp hiệu quả đầu tư công, ảnh hưởng đến chất lượng của các dự án, công trình mà còn cản trở kinh tế phát triển, đến uy tín của quốc gia đối với các nhà tài trợ, các đối tác cho vay. Theo kết quả nghiên cứu ở 87 quốc gia khác nhau trong khoảng thời gian từ năm 1986 đến năm 1996 cho thấy, nếu giảm được chỉ số tham nhũng trong đầu tư công xuống 0,2% thì sẽ nâng mức tăng trưởng kinh tế thêm 0,5%/năm[15]. Qua khảo sát trên cho thấy mức độ ảnh hưởng của tham nhũng trong phát triển kinh tế là rất lớn và rất nghiêm trọng, đặc biệt trong sử dụng nguồn vốn đầu tư công. Bởi vì đầu tư công và quản lý đầu tư công nếu kém hiệu quả thì sẽ làm gia tăng nợ công, nợ chính phủ, nợ nước ngoài, đồng thời làm gia tăng hàng loạt hệ quả và kéo dài như: tăng sức ép lạm phát, gia tăng mức độ phân hóa giàu, nghèo, mất cân đối vĩ mô, hạn chế sức cạnh tranh, gia tăng rủi ro nợ công trong trung và dài hạn Chẳng hạn như tác động của nó tới cán cân thanh toán quốc tế: giai đoạn 2011 đến 2015, tổng đầu tư của toàn xã hội Việt Nam trung bình đạt 31,7% GDP. Trong đó tỷ trọng đầu tư công chiếm xấp xỉ 39% trong tổng đầu tư toàn xã hội, với mức tiết kiệm trong nước và tiết kiệm quốc gia chỉ chiếm lần lượt khoảng 29 - 30%[16] thì sự gia tăng vay nợ nước ngoài nhằm bù đắp cho khoảng trống tiết kiệm đầu tư là cần thiết[17]. Nhưng cũng vì thế, nó phản ánh sự phụ thuộc quá lớn vào nguồn vốn bên ngoài của nền kinh tế và sẽ là rủi ro không nhỏ về nợ công trung và dài hạn, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình thì việc tiếp cận các nguồn vay ưu đãi sẽ bị hạn chế, đồng thời sẽ gia tăng nhanh các khoản vay có trả lại để bảo đảm cân bằng cán cân thương mại.

Những góc khuất trong lĩnh vực đầu tư công nói chung, sử dụng nguồn vốn ODA nói riêng thông qua những vụ thắng thầu các dự án lớn, đem lại lợi nhuận cao. Để thắng thầu hoặc được chỉ định thầu các dự án này, các chủ doanh nghiệp sẵn sàng bỏ ra một khoản chi phí lót tay không nhỏ và nó sẽ được hạch toán vào giá trị công trình. Đặc biệt, ở Việt Nam thì hầu hết các dự án sử dụng nguồn vốn ODA đều bị kéo dài, đội vốn, thậm chí có dự án đội vốn lên đến gấp 03 lần so với dự toán ban đầu là minh chứng cụ thể cho việc quản lý và sử dụng vốn thiếu hiệu quả, trong đó không ít các dự án đầu tư có dấu hiệu bị tham ô, cố ý làm trái quy định của nhà nước về quản lý kinh tế để vụ lợi Tại Hội nghị Tăng cường quản trị thúc đẩy phát triển tại Việt Nam do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì năm 2015, nhiều chuyên gia cả trong nước và quốc tế đánh giá vấn nạn tiêu cực, gian lận, tham nhũng trong các dự án ODA đang là thực trạng đáng lo ngại đối với các cơ quan quản lý Việt Nam cũng như các nhà tài trợ [Việt Nam đứng thứ 2 trong số các khách hàng của WB ở khu vực Đông Á - Thái Bình Dương có khiếu nại về liêm chính, chỉ sau Indonesia][18]. Đồng thời, chỉ với 02 vụ án tham nhũng trong sử dụng vốn ODA[19] của Nhật Bản được phanh phui thời gian gần đây, Nhật Bản đã có những cảnh báo rất cụ thể trong việc không cấp ODA và rút vốn đầu tư phát triển ra khỏi Việt Nam [qua 02 vụ việc này, Nhật Bản đã tạm ngưng cấp ODA cho Việt Nam trong 07 tháng] cho thấy những hệ lụy của tham nhũng trong sử dụng ODA lớn như thế nào.

Theo đánh giá của Chính phủ, trong thời gian tới, vốn vay ưu đãi và ODA tuy có giảm[20] nhưng vẫn là nguồn vốn quan trọng góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế của Việt Nam và để tiếp cận được các nguồn vốn này thì một trong những điều kiện tiên quyết, đó là phải đảm bảo tăng cường hiệu quả quản trị công, phòng ngừa tham nhũng và xử lý nghiêm minh các hành vi tham nhũng. Do đó, việc tăng cường liêm chính, minh bạch, nhất là tăng cường công tác phòng, chống tham nhũng trong sử dụng ODA là yêu cầu cấp thiết hiện nay nhằm gia tăng uy tín, sự tin tưởng của các đối tác, nhà đầu tư quốc tế trong việc cấp ODA cho Việt Nam.

3. Ý nghĩa của việc phòng, chống tham nhũng trong sử dụng viện trợ phát triển

Xét tổng quan, ý nghĩa của phòng chống tham nhũng trong sử dụng viện trợ phát triển thể hiện qua những khía cạnh sau đây:

- Góp phần đẩy nhanh giải ngân và thực hiện vốn ODA, tăng chất lượng các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn ODA: Nhiều nghiên cứu gần đây cho thấy, nhiều dự án, công trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước bị kéo dài dẫn đến tình trạng đội vốn so với dự toán ban đầu; đánh giá nguyên nhân của tình trạng này, trong nhiều công trình đầu tư chưa hẳn xuất phát từ không có nguồn vốn mà từ những thủ tục hành chính nhiêu khê, những người thực hiện thủ tục hành chính đó nhũng nhiễu, đưa ra nhiều yêu sách để đòi được hối lộ, tham nhũng[21]. Đồng thời, qua thực tế cũng cho thấy, hầu hết các dự án sử dụng vốn ODA sau khi tăng cường kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng và nhất là các dự án sau khi phát hiện có tham nhũng thì các dự án này được đẩy nhanh tiến độ thực hiện.

- Tạo lập và tăng cường niềm tin của nhà đầu tư: Tại Hội nghị cấp cao tăng cường quản trị thúc đẩy phát triển tại Việt Nam do Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Ngân hàng Thế giới tổ chức vào tháng 01/2015, đại diện Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam các nhà tài trợ cũng cho rằng, Việt Nam đã có những nỗ lực đáng kể trong việc phòng, chống tham nhũng đối với các dự án sử dụng vốn ODA và qua đó, trong những năm gần đây, cam kết cung cấp viện trợ phát triển của các quốc gia và tổ chức quốc tế cho Việt Nam vẫn tiếp tục có chiều hướng gia tăng, góp phần vào sự phát triển bền vững của nền kinh tế Việt Nam.

- Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình: Qua vụ án PMU 18, nhiều đại biểu Quốc hội đã có phản ứng nhất định về việc trong nhiều năm liền, nguồn vốn ODA được Chính phủ, các địa phương thực hiện nhưng hầu như không được công khai cụ thể và thiếu sự giám sát của các cơ quan dân cử và nhân dân nên gây thất thoát rất lớn. Do đó, công khai, minh bạch trong sử dụng vốn ODA sẽ là một biện pháp phòng, chống tham nhũng quan trọng, góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án cũng như nâng cao chất lượng công trình.

4. Một số gợi mở

Từ phân tích ở những mục trên, có thể gợi mở một số biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ODA, bao gồm việc phòng, chống tham nhũng trong vấn đề này ở nước ta trong thời gian tới như sau:

- Cải cách thủ tục hành chính, tạo lập môi trường đầu tư, kinh doanh, nhất là trong đấu thầu các dự án, công trình sử dụng vốn ODA thông thoáng, minh bạch, cắt giảm các thủ tục hành chính không cần thiết, gây phiền hà, tiêu cực là yêu cầu bức thiết trong giai đoạn hiện nay trong thu hút và sử dụng vốn đầu tư phát triển. Như Thủ tướng Chính phủ kết luận trong cuộc họp với các bộ, ngành, địa phương ngày 01/8/2017 về một số vấn đề thúc đẩy giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi thì việc cần làm là cải cách thủ tục đầu tư xây dựng để góp phần đẩy nhanh tiến độ giải ngân và hiệu quả của đồng vốn.

- Tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu là một trong những giải pháp quan trọng để chống tham nhũng trong việc sử dụng vốn đầu tư phát triển có hiệu quả.

- Công khai, minh bạch các chương trình, dự án theo ngành, lĩnh vực được các nhà tài trợ đề xuất, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả quản trị công và mở ra cơ hội công bằng trong tham gia các dự án có sử dụng nguồn vốn viện trợ phát triển cho mọi loại hình doanh nghiệp, không chỉ gói gọn trong các doanh nghiệp nhà nước.

- Thường xuyên kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát các dự án đầu tư, công trình có sử dụng nguồn vốn viện trợ phát triển.

- Tăng cường vai trò của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, đặc biệt là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Tài chính - Ngân sách và Ủy ban Kinh tế của Quốc hội trong việc giám sát việc sử dụng vốn ODA./.

TS. Hoàng Nam Hải

Phó Vụ trưởng Vụ Tư pháp

Văn phòng Quốc hội