Tác giả: Ian Storey | The Straits Times ngày 2/10/2021
Biên dịch: Lê Thị Xuân Phương | Hiệu đính: Vân Phạm
Ý tưởng về một Bộ quy tắc ứng xử đã có từ năm 2002. Trung Quốc hy vọng bộ quy tắc sẽ được hoàn tất vào năm tới khi Campuchia tiếp quản vị trí chủ tịch ASEAN. Sự khác biệt nghiêm trọng vẫn tồn tại.
Vào tháng 1/2021, sau hơn một năm gián đoạn do đại dịch COVID-19, giới chức của 10 quốc gia thành viên ASEAN và Trung Quốc đã âm thầm nối lại các cuộc đàm phán về Bộ Quy tắc Ứng xử [COC] ở Biển Đông.
Vào tháng 8, trong chuyến thăm Phnom Penh, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị cho biết ông hy vọng Bộ quy tắc có thể được ký kết vào năm tới khi Campuchia đảm nhận chức chủ tịch ASEAN. Tuy nhiên các cuộc đàm phán đã được chỉ ra rằng sẽ khó khăn và không đạt được tiến bộ đáng kể.
COC không phải là một viên đạn ma thuật để giải quyết các tranh chấp trên biển liên quan đến Trung Quốc, Đài Loan và năm quốc gia Đông Nam Á [Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines và Việt Nam]. Điều đó chỉ có thể đạt được thông qua một thỏa thuận chính trị hoặc pháp lý giữa các bên tranh chấp. Nhưng bởi vì cả hai thỏa thuận đó đều không có triển vọng, trong lúc chờ đợi, COC được thiết kế để thúc đẩy hợp tác và giảm căng thẳng giữa các bên tranh chấp.
Và giờ 11 bên đã khởi động lại các cuộc họp, mặt dù trực tuyến, nhưng đây là thời điểm thích hợp để kiểm tra lại tiến trình COC và trả lời ba câu hỏi chính: Những mục tiêu nào đã đạt được cho đến nay? Điều gì đang bị đe dọa? Và chuyện gì sẽ xảy đến?
NHỮNG MỤC TIÊU nào ĐÃ ĐẠT ĐƯỢC CHO ĐẾN NAY?
Tất cả các bên đã cam kết đàm phán COC khi ký Tuyên bố Ứng xử [DOC] các bên ở Biển Đông vào năm 2002. Nhưng do sự chậm trễ của Trung Quốc, các cuộc đàm phán đã không được tiến hành cho đến năm 2014. Và Trung Quốc đã không nghiêm túc với tiến trình này cho đến khi Tòa trọng tài ra phán quyết vào năm 2016 rằng các yêu sách của quốc gia này đối với “các quyền lịch sử” trong đường chín đoạn bao trùm 80% Biển Đông không được pháp luật công nhận và do đó vô hiệu vì trái luật.
Bằng cách thể hiện sự nhiệt tình hơn đối với tiến trình COC, Bắc Kinh có thể chuyển hướng sự chú ý khỏi việc quốc gia này từ chối tuân thủ phán quyết năm 2016 và củng cố câu chuyện rằng Trung Quốc và ASEAN đang tích cực quản lý tranh chấp mà không cần các nước khác, đặc biệt là Hoa Kỳ, “sách nhiễu” và làm gia tăng căng thẳng bằng cách triển khai tàu chiến tới khu vực.
Trong ba năm tiếp theo, giới chức Trung Quốc và Đông Nam Á đã đạt được ba cột mốc quan trọng.
Vào tháng 8/2017, các bên đã đồng ý về một bản khung một trang để hướng dẫn các cuộc thảo luận trong tương lai. Một năm sau, các bên đã thông qua một Văn bản Dự thảo Đàm Phán Duy nhất [SDNT] dài 19 trang, trong đó có nội dung đệ trình của mỗi bên trong số 11 bên về những gì COC nên được tính đến. Vào tháng 8/2019, các bên đã đưa ra bản dự thảo đầu tiên [dự kiến tổng cộng ba bản] nhằm hợp nhất SDNT và bổ sung các đề xuất mới.
Bước tiếp theo là đàm phán về bản dự thảo thứ hai, nhưng vì đại dịch nên không có cuộc họp nào, trực tiếp hoặc trực tuyến, được tổ chức trong suốt năm ngoái.
Tuy nhiên, trong nửa đầu năm nay, các bên đã gạt mối quan tâm của mình sang một bên để thảo luận các vấn đề nhạy cảm thông qua liên kết video và đã họp trực tuyến sáu lần.
Vào tháng 8, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc tiết lộ rằng đã đạt được thỏa thuận về phần mở đầu của Bộ quy tắc. Khi các thỏa thuận của ASEAN bắt đầu với một tuyên bố chung về các nguyên tắc, điều này không báo tiến triển quan trọng – nhưng chí ít nó chỉ ra rằng giờ đây các bên có thể xuống nước để lập trường bớt cứng rắn hơn với COC.
Các bên nhất trí cao rằng hòa bình và ổn định ở Biển Đông là lợi ích của mọi quốc gia. Các bên cũng nhất trí về sự cần thiết phải duy trì an toàn hàng hải, an ninh và tự do hàng hải phù hợp với luật pháp quốc tế, bao gồm Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển [UNCLOS].
Các bên cũng nhất trí thúc đẩy hợp tác thiết thực trong các lĩnh vực như bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học, an toàn hàng hải, chống tội phạm xuyên quốc gia và bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật biển.
Nhưng vẫn còn những bất đồng nghiêm trọng trong các lĩnh vực khác.
Điều quan trọng nhất là nỗ lực của Trung Quốc để các bên khác thừa nhận các yêu sách về quyền tài phán của quốc gia này trong đường chín đoạn. Ví dụ, Trung Quốc đã gợi ý rằng các dự án phát triển dầu khí ở Biển Đông chỉ nên do các quốc gia ven biển thực hiện và loại trừ các công ty năng lượng từ bên ngoài khu vực. Điều này phù hợp với quan điểm lâu nay của Bắc Kinh rằng các bên tranh chấp ở Đông Nam Á nên cùng Trung Quốc cùng nhau phát triển các nguồn năng lượng ở các khu vực tranh chấp. Vấn đề là “các khu vực tranh chấp” mà Trung Quốc đề cập đến bao gồm cả các vùng đặc quyền kinh tế [EEZ] thuộc về các nước Đông Nam Á có yêu sách và các quốc gia này được quyền hợp pháp theo quy định của UNCLOS. Trong khi chủ quyền của các đảo đá đang bị tranh chấp, tòa trọng tài đã vô hiệu hóa các yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc trong Vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển.
Ngoài ra, Trung Quốc không muốn các quốc gia Đông Nam Á tổ chức các cuộc tập trận quân sự trên Biển Đông với lực lượng hải quân từ bên ngoài khu vực.
Hầu hết các thành viên ASEAN đều phản đối những điều khoản này, và trong phiên họp đầu tiên, các quốc gia này nhấn mạnh các quyền trên biển của mình theo UNCLOS, bao gồm quyền tiến hành các hoạt động với các quốc gia hoặc công ty nước ngoài.
Một lĩnh vực bất đồng khác là những hoạt động mà Bộ quy tắc nên cấm. Việt Nam mong mong muốn các bên thực hiện “tự kiềm chế” bằng cách không xây dựng đảo nhân tạo, không quân sự hóa các đảo đá mà mình chiếm giữ bằng cách trang bị vũ khí tấn công, không quấy rối ngư dân, các công ty dầu khí và tàu tiếp tế, không tuyên bố vùng nhận dạng phòng không. Không phải ngẫu nhiên, đây là chính những hoạt động mà Trung Quốc sử dụng để thúc đẩy các yêu sách của mình.
Việt Nam cũng mong muốn Bộ quy tắc sẽ áp dụng cho tất cả các khu vực có tranh chấp ở Biển Đông, bao gồm cả quần đảo Hoàng Sa mà Trung Quốc chiếm đóng vào năm 1974 mà Việt Nam vẫn tuyên bố chủ quyền. Bắc Kinh không công nhận có tranh chấp với Hà Nội về quần đảo này.
ĐIỀU GÌ ĐANG CHỜ ĐỢI PHÍA TRƯỚC?
Trong một bài phát biểu tại Singapore vào cuối năm 2018, Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường đã kêu gọi hoàn tất COC vào năm 2021. Hầu hết các thành viên ASEAN đều coi thời hạn đơn phương của Trung Quốc là không thực tế, hoặc nói một cách lịch sự là “đầy tham vọng”. Hơn thế nữa, Covid-19 đã làm hỏng mục tiêu năm 2021 của Trung Quốc.
Vào tháng 8, trong chuyến công du đến Phnom Penh, ông Vương Nghị cho biết ông hy vọng COC có thể được ký vào năm sau khi Campuchia, người bạn thân cận nhất của Trung Quốc ở Đông Nam Á, là chủ tịch ASEAN.
NĂM 2022 CÓ PHẢI LÀ MỤC TIÊU THỰC TẾ?
Giả sử Trung Quốc muốn COC được ký kết tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN-Trung Quốc thường niên vào tháng 11 năm sau, thì đó sẽ là một yêu cầu rất lớn để hoàn tất các vòng đàm phán trong vòng 14 tháng tới. Với tư cách là chủ tịch ASEAN, Campuchia sẽ có một số ảnh hưởng trong chương trình nghị sự, nhưng sẽ không dễ dàng để thông qua một COC có lợi cho Trung Quốc. 11 bên sẽ cần phải đạt được sự đồng thuận về các vấn đề phức tạp và gây tranh cãi được nêu ở trên.
Và nên nhớ rằng, các quốc gia này đã mất bảy năm chỉ để đơn thuần đưa những gì họ muốn vào COC – và chính trong các cuộc đàm phán lần thứ hai và thứ ba, cuộc thương lượng gắt gao sẽ thực sự bắt đầu.
Các nước ASEAN, đặc biệt là năm quốc gia ven biển, sẽ đấu tranh để đảm bảo rằng Bộ quy tắc duy trì một cách dứt khoát các quyền và lợi ích trên biển của họ được ghi nhận trong UNCLOS và được khẳng định trong phán quyết của Tòa trọng tài.
Trung Quốc có thể nói lời chót lưỡi đầu môi về UNCLOS, nhưng mục tiêu của quốc gia này là vô hiệu hóa phán quyết năm 2016 và thúc đẩy tuyên bố chủ quyền đường chín đoạn của mình. Bắc Kinh sẽ kịch liệt phản đối danh sách các hành vi cấm mà Việt Nam đề xuất cũng như nỗ lực của nước này để Bộ quy tắc bao gồm Hoàng Sa.
Các thuật ngữ chính sẽ cần được định nghĩa, bao gồm “quân sự hóa”, “tự kiềm chế” và “các thực thể liên quan ở Biển Đông”. Việc quyết định xem Bộ quy tắc có ràng buộc về mặt pháp lý hay không cũng có thể kéo dài các cuộc đàm phán.
Quan trọng hơn là vấn đề này sẽ quyết định thời gian của các cuộc đàm phán, vì giới chức của tất cả các bên chắc chắn sẽ đàm phán với sự kiên định hơn nữa nếu quốc gia của họ bị ràng buộc về mặt pháp lý bởi bản cuối cùng của Bộ quy tắc.
Điều đó có nghĩa là mọi từ ngữ và điều khoản sẽ được cân nhắc và phân tích cú pháp. Vì những lý do này, khó có khả năng COC sẽ được ký vào cuối năm sau. Năm 2023 hoặc 2024 có thể sẽ thực tế hơn. Nhưng kết quả quan trọng hơn thời hạn. COC cuối cùng sẽ như thế nào?
BA KỊCH BẢN CÓ THỂ XẢY RA
Có ba kết quả có thể xảy ra.
Thứ nhất, và trái ngược nhất với lợi ích của các nước Đông Nam Á cũng như an ninh khu vực nói chung, là một COC không nhấn mạnh vị trí ưu việt của UNCLOS, và bao gồm các “quyền lịch sử” của Trung Quốc trong đường chín đoạn, điều này bởi vậy sẽ làm xói mòn các quyền trên biển của các quốc gia ven biển và đặt ra các hạn chế đối với các giao dịch thương mại và các cuộc tập trận hải quân với nước ngoài.
May mắn thay, có rất ít khả năng các quốc gia chủ lực của ASEAN sẽ đặt lợi ích của Trung Quốc lên trên lợi ích của họ và sẵn sàng chấp nhận những ràng buộc đối với quyền tự chủ chính trị của họ.
Trong kịch bản thứ hai, các bên dồn sự khác biệt của mình vào hạng mục “nên làm nhưng nên tránh vì quá khó” mà thay vào đó, các bên xây dựng một Bộ quy tắc với các những tuyên bố thông thường không có gì mới về tầm quan trọng của hòa bình, ổn định và tự do hàng hải, đồng thời thúc đẩy các hoạt động hợp tác tự nguyện, nâng cấp và bổ sung thêm một vài giá trị cho DOC.
Thứ ba và là kết quả tối ưu nhất cho Đông Nam Á là Bộ quy tắc đề cao quyền và nghĩa vụ của các quốc gia ven biển theo UNCLOS, bác bỏ các quyền lịch sử của Trung Quốc, quy định chi tiết danh sách các hành vi không được làm, bao gồm các cơ chế ngăn chặn và giảm leo thang căng thẳng và bảo vệ môi trường biển và nguồn cá.
Để đạt được kết quả thứ ba này đòi hỏi các bên tranh chấp thuộc Đông Nam Á phải có lập trường đàm phán chung và chống lại các nỗ lực của Trung Quốc nhằm phá hoại UNCLOS và phủ nhận phán quyết trọng tài năm 2016.
Nếu điều này không thể đạt được, các quốc gia Đông Nam Á nên từ bỏ Bộ quy tắc. Vào phút cuối, vì lợi ích của các quốc gia này và vì lợi ích của khu vực, thà không có COC còn tốt hơn là một COC tồi tệ.
Ian Storey là thành viên cấp cao tại Viện Nghiên cứu Đông Nam Á [ISEAS-Yusof Ishak]. Bản gốc bài viết: //www.straitstimes.com/opinion/will-2022-see-signing-of-a-south-china-sea-code-of-conduct. Th.S Lê Thị Xuân Phương và TS. Vân Phạm lần lượt là trợ lý và thành viên Dự án Đại Sự Ký Biển Đông.
———–
Dự án Đại Sự Ký Biển Đông đang nỗ lực duy trì tri thức mở, độc lập và phi chính trị. Mỗi sản phẩm của Dự án đều được thực hiện với thái độ nghiêm túc, khoa học dù trong giới hạn thời gian cá nhân của các thành viên và cộng tác viên Dự án. Nếu độc giả thấy sản phẩm của Dự án Đại Sự Ký Biển Đông hữu ích, hãy chung tay với Dự án để Dự án có thể duy trì hoạt động. Xem hướng dẫn tài trợ ở đây: //dskbd.org/tai-tro-cho-du-an/. Báo cáo tài chính sẽ được tổng kết vào cuối năm. Chúng tôi xin trân trọng cảm ơn.